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张静初玉战士 中央党校党建教研部主任王长江:
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每年3月,两会都是大陆民众关注的热点,政协会议也备受瞩目。有人概括全国政协委员在构成上有“三多”:老板多、明星多、冠军多,随之而来的是各种“雷人提案”和“奇葩言论”,一些委员的参政议政能力受到质疑。此外,随着反腐力度的加大,一些地方政协成为官员落马的重灾区。

基于种种负面不时见诸报端,有人把政协称为“政治花瓶”,还有学者甚至建议撤销政协,认为根据《宪法》,政协既无代表普遍民意之责,又无为国立法之权,人大的职能完全涵盖了政协的职能,政协没有继续存在的必要。

然而,大陆著名党建理论专家、中央党校党建教研部主任王长江教授并不这样看,从2012年起,他连续五年担任全国政协委员。在他看来,政协现在处境有时会显得有点尴尬,是因为没有给它定好位,“明确政协职能,充分发挥政协的作用,是我国协商民主有序发展的一条最现实的路径。”

他在接受《》采访时提出,推动国家治理体系和治理能力现代化的目标已经确立,只有挖掘现存基本制度的潜能,才能够最大化地抓住机遇、避开风险。“完全可以期待政协在协商民主的探索中成为主角,发挥更大的作用”。

政协问题的根本在于定位不明

记者:从政协委员的身份来看,他们主要由哪些人构成?

王长江:近年来,许多腐败分子从各级政协副主席的位置上被拿下,这种现象有一定的制度因素。我参加政协之后,发现政协里面虽然人员构成复杂,但数量大的主要是三部分人:

一是退居二线的官员。比如有些官员岁数过了,但还没获得该享有的待遇,进政协可以解决待遇问题。如果他过去是一个正部级官员,那就让他当全国政协副主席,享受副国级待遇;如果过去他是正局级,那就让他做地方政协委员,可以干到63岁退休。

二是各个行业的佼佼者。因为在某个行业做得非常出色,有一定的影响力,政协就会把他吸收进来。所以,政协里面的演员、歌手、体育明星特别多,道理就在这儿。一个文工团只有几百号人,但可能有好几个都被吸收到政协里来。

三是在学界较有名气的学者。因为研究某个领域的学问,获得了比较高的学术地位,有了进入政协的资格,就跟过去的名士差不多。从这个角度来说,现在的政协承续了过去政协的一些传统。这部分人研究的问题涉及到方方面面,他们进入政协之后,能够建言献策,使得政协有一种咨询的功能。

记者:这三类人在政协会议上的表现是否差异巨大?

王长江:没错,因为他们的水平参差不齐。学者们可以提出一些治国理政的建议。虽然由于我们的政治运行有很多非正式规则,学者们提出的建议有时难免带有书生气,但总体来说,他们还是在为整个国家的建设作正向思考,在自己所属的领域,说话还是内行的、有分量的。

一些退居二线的官员,由于过去长期从事某项工作而在提建议方面有专长、有见地。但也有些人热心于视察、调研或者拉关系、走门子,或者热衷于参加一些文体活动。

还有一些人,因为专业所限,缺乏参政议政的能力,很难对国家大局说出什么东西。在他们那里,“政协委员”说白了就是一种荣誉。由于这些年政协对委员有提案的要求,结果使这些人很为难。即使在全国政协会议中,也会有一些雷人提案,很多提案都是这些人提的。有的明星,虽然在本行业十分耀眼,但很多都是从小开始接受专业训练,连系统、完整的国民教育都未完成。如果要他们从全国的角度去思考政治问题、给公权力运行提建议,也确实太难为他们了。

记者:可见,政协委员的结构存在不少问题,你认为该如何改进?学者葛剑雄说,明星委员完全是“花瓶”,他们参加政协能够起到统战作用就行了,只需要给他们一个政协委员的名誉就够了。如果有什么重大庆典,可以请明星们来参加,但平时参政议政就别叫他们了。

王长江:我认为,如果真的要让政协发挥作用,首先要解决的还不是它的构成问题,而是政协的定位问题。如果还是把政协定位为一个统战组织,那么当然需要吸收明星加入,至于他们有没有参政议政的水平并不重要,因为统战没有这方面的要求。

关于政协定位,在毛泽东看来,即使被称为最高权力机关的人民代表大会,也没有决策权。他说过,全国只能有一个政治设计院,就是党中央政治局,不能有两个政治设计院。邓小平后来也说过,政协就是人民团体,高谭市的沉沦,不是权力组织。应该承认,政协的这种定位和他们当时对体制的设计是合拍的。在计划经济的大框架下,政协也不可能起到什么作用,能够存在就不错了。

但现在时代变了,要走一条有特色的主义民主政治的道路,需要把协商民主和选举民主并列,让协商民主成为特色主义民主的重要形式。

选举民主是协商民主的前提

记者:我们该如何看待协商民主和选举民主的所谓并列关系?

王长江:首先选举民主是所有民主制度都有的,是我们必须去推进的。我们想把民主做得更好一些,觉得光有选举民主还不够,还要加上一个协商民主,这是特色。选举民主和协商民主都是很重要的形式,完全可以并列。

但是,有时我们对问题的认识是混乱的。由于强调协商民主,有人就说,协商民主可以取代选举民主;还有人说,今后可以设计一种以协商民主为主、选举民主为辅的政治模式。我认为这两种说法都有问题。因为,即便协商民主的地位再高,我们再重视它,它也只能是选举民主的一个补充,任何时候都是如此。为什么?因为选举民主讲的是授权,而协商民主讲的是授权以后怎么办,两者是完全不一样的。

如果“权力是谁给的”的问题没解决,何来后来的“怎样民主地使用权力”的问题?只有先经过选举民主,解决了民主授权的问题,后面的协商民主才能发挥更大的作用。形象地说,选举民主是前面的一个“1”,协商民主是后面的一大堆“0”,如果没有前面的“1”,后面画再多的“0”也没有用。

记者:你所理解的协商民主是怎样的?

王长江:协商民主是许多长期实行民主政治的国家在探索的制度形式。我们知道,长期以来,西方比较关注的是授权民主,即选举民主。在我看来,选举民主和协商民主的最大区别就在于,选举民主讲的是人们通过选举的方式把公权力交给少数人,由他们来完成整个行使公权力的过程;协商民主讲的则是,人们发现,如果把所有的问题都交给少数人来决定,往往不但问题解决不好,还有危险,人们应当直接参与到一些重大问题的解决中去,这种参与就叫“协商民主”。我们说协商民主是对选举民主的补充,就是这个意思。选举民主有缺陷,需要用协商民主来弥补这个缺陷。

“民主协商”这个词我们很早就有了,因此,我们搞协商民主有自己的优势。当然,我们也要看到,从本意而言,协商民主主张人们对政策问题进行协商,而不是都交给选出来的人去决定,带有直接民主的性质,但我们的协商还主要是政府主导的。一是制度化不够,二是还有很多空白点,从主张到现实还有相当远的路要走。

记者:那么,你认为协商民主的制度体系该如何设计?

王长江:在过去苏联模式和计划经济体制下,别说政协,就连人大也发挥不了什么决策作用,现在我们要实现国家治理现代化,所以需要合理的制度设计。我们现在也越来越清楚地认识到,在任何民主制度当中,很重要的一条原则是分权,决策权、执行权、监督权不能由一个人或一个机构来担当,否则,权力的运行就是不科学的、不受节制的,也是不健康的。权力运行会出现紊乱,导致权力滥用和腐败丛生。

在分权的理念下来思考政协的作用,恐怕就会得出和过去不一样的结论。我们过去害怕把权力分给其他机构,以为这等同于削弱了党的领导。现在,如果我们承认党领导下的公权力也需要分权,www.mm2liao.com,那么,在这种分权模式中,怎么给政协定位,这恐怕是一个需要认真思考的问题。

在2014年的全国政协会议上,我曾提过一个方案——我们不搞西方的“三权分立”,但可以把咨询权、决策权、执行权和监督权相对分开。主管咨询的部门,就做好咨询工作,南充地震,给决策者提供各种各样的咨询服务,比如给决策者同时提供几套方案,再由决策者来做选择。决策之后,就可以由执行机构去执行,而这个执行机构又会受到监督机构的监督。如果我们能做这样的分割,让各个部门都有自己不同的位置,各司其职就好了。

有人会说,政协不是权力机关,不能做决策。但是,政协可以为决策者提供咨询。我们可以把主要的咨询权交给政协,让政协提出解决问题的方案。比如,我们现在推进改革需要进行顶层设计,那就可以请政协从全局的角度来做这件事情,对每个问题都至少拿出三套方案,供决策者选择。我们过去做决策,有时候一拍脑袋就决定了,一句话多少亿就下去了,没有经过认真咨询、调研,带来一大堆后遗症,这怎么能行呢?对于任何一个关系国家发展的重大问题,我们必须要有多个解决方案,还要有预案,现在能不能考虑让政协在这方面起作用?

我们既然要搞协商民主,还把它放在这么重要的位置上,如果不给政协明确的职能,受到影响的就不会只是政协,远洋一方三期,弄不好还会造成人们对我们整个制度的质疑。这一点,特别需要认真对待。

政协应更关注政治协商

记者:在理想的协商民主里,政协可以发挥怎样的作用?政协委员不是人民选出来的,他们参与协商有没有合法性不足的问题?

王长江:协商民主的概念比较大。在我国,协商民主如果真的发展起来,会涉及方方面面的问题,如政府内部的协商、政府和的协商、内部的协商、政党之间的协商、执政党和民主党派的协商,等等。从这个角度讲,政协只是可以发展和挖掘的协商平台之一。

但和其他平台不同,这个平台是实实在在存在的,是有历史沉淀和积累的。它已经先走了一步,在今天发展协商民主的大环境下,可以发挥更大的作用。简单地说,如果民主发展有两条路,一条是体制内的,在现有的制度框架内有序发展;另一条是体制外的,需要突破基本制度本身,是一种无序的发展。而且,由于无序发展成本过高,有序发展就成为首选。那么,充分发挥政协的作用,就是我国协商民主有序发展的一条最现实的路径。

至于说政协成员不是选出来的,那没关系,英国上院的议员也不是普选选出的,香港的太平绅士也没通过选举。况且,正因如此,政协才无法充当权力机关。只是要保证他们大多数是精英,是人们普遍认可的智者,能代表的良心,体现对国家和民族的担当。

记者:刚才你提到,可以考虑把一部分咨询权交给政协,但其实政府本身就有很多咨询机构,即官方智库,比如国务院参事室,他们是专业研究问题并提出对策的。而全国的政协委员,绝大多数都不是全职的,平时也不会把全部时间都用来研究国政问题,那政协怎么能胜任这个咨询工作呢?

王长江:要回答这个问题,首先要回答政协的协商,是什么协商?其实应当主要是政治协商。我们现在的协商,绝大多数都不是政治协商,而是对策协商、行政协商。“政协”的全称是“全国政治协商会议”,它的主要任务不应只是在政府做完一个决策之后,来论证它的正确性或者建议怎么使它得到更好的执行。

特别是在改革时代,政协要研究的,是整个政治大的架构格局,如党和政府怎么融通?政府和老百姓怎么融通?国家和怎么融通?怎样建立一个科学的政治运行系统和公权力运行系统?政协应该考虑的是这些问题。但是,这些问题现在恰恰没有成为政协的主要议题。政协现在关注的问题,多数是执行范畴的,就是看一个政策执行过程中,会出现什么问题,怎样落实决策。这其实属于行政协商和更低层次的事务性协商,政协应该更多关注政治协商。

可能有人会说,政协既然要掌握咨询权,也算是掌握了一种权力,那政协就成为权力机关了。因此,应该把现在的政协改造成一个权力机关,“两院制”的提议便由此而来。能不能把政协变成一个参议院?说到参议院或上院,英国的上议院是最具有代表性的。它由贵族组成,而这些贵族是由英王任命的。但是,毛泽东和邓小平都说过,政协不是权力机关,所以,在很多人看来,张忠杰自杀,如果我们不突破这一点,那政协就无法成为行使权力的组织。

依我之见,可以先放下这个很难的问题,来思考另一个问题:尽管政协不是权力机关,它可不可以也能履行这些职责?我觉得也是可以的。我们现在讲国家治理现代化,政府要变成有限政府,职能应该受到限制。这意味着,政府不再是行使公权力的唯一主体。在现代国家治理理念下,许多过去被管理的对象,也纷纷成为国家治理的主体,行使公权力的主体应该是多元化的。这些主体中,也包括组织。

过去很多由政府做的事情,有相当一部分可以交给组织来做,等于过去是政府自己行使这些权力,而现在则是花钱购买组织提供的服务。那能否设想一下,政府把咨询权完全委托给全国政治协商会议这个巨大的组织,让它来承担咨询工作,而政府只需要“购买”它的咨询服务就行了。如此一来,政协是作为一个组织履行了一部分权力机关的职能。我们能不能从这个角度让政协起作用、扩展政协的功能?

落实民主党派的监督职能

记者:政协里还有很多民主党派,你怎么评价它们的表现?从现代政党的角度来看,你认为它们还可以做怎样的改进?

王长江:我认为民主党派应该改变现在的这种参政党角色,去切实地履行政协的另一部分职能,即监督功能。在,共产党是执政党,民主党派被定义为参政党。那民主党派怎样参政呢?情况往往是,在一个省或市县里面,给民主党派人士一个副省长、副市长或副县长的位置,这就算参政了。这种参政方式值得商榷。你担任的是政府部门里的一个副手,作为个人是有了地位,但作为政党,仍然无法发挥独立作用。我认为应该反思一下这种模式。其实,要让不具备掌权资格的民主党派单独履行监督职责,这是有可能的。一旦参与其中,反倒失去了监督作用。

所以,可否这样设想:如果真的要让民主党派发挥监督功能,最好不要体现在获得执行权上,不要通过掌握这些权力来体现参与。我们可以像新加坡的人民行动党一样,foxy.exe,制定一系列规则,把他们放在给执政党挑毛病的位置上,让他们有切实的监督权。当然,可以通过各种法律和政治道德规范突出其建设性,而不是突出其攻击性和破坏性。这样的话,起监督作用的部门相对独立,能形成一种各党派之间的相互监督、长期共存的关系。

在西方,政党之间的监督都是自觉的,因为我一旦把你监督垮了之后,我就可以上台,所以每个政党都千方百计地严厉监督另一个党。有人就会担心,如果民主党把共产党监督垮了怎么办?它也想取而代之怎么办?我们可以给民主党派定个位,可以吸收一点传统政治文化。我和新加坡国立大学的何包钢教授讨论过这个问题,我们有共识:就让民主党派专司谏官之职,职责就是挑毛病,但不能以搞垮搞臭执政党为目的。相反,执政党不好了,也意味着民主党派没尽到责任。

所以,说到协商民主,我觉得确实可以让它成为我们政治中很重要的一种形式,但如果想要达到预想的效果,就必须想办法让它充实起来。

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